Мурашко О.А.

Этнолог, научный сотрудник НИИ и Музея антропологии МГУ, эксперт Центра содействия коренным малочисленным народам Севера (Москва) /

Права коренных малочисленных народов на безвозмездное пользование землями, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами; на контроль за использованием традиционных природных ресурсов, провозглашенные в 1999 г. Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», после изменений, внесенных в российское законодательство, начиная с 2004 г, фактически отняты.

Изъятие полномочий у органов госвласти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области защиты исконной среды обитания и традиционного природопользования ставит под удар все принятые северными субъектами региональные законы, которые развивают и уточняют нормы федерального законодательства, направленные на защиту конституционного права коренных народов на исконную среду обитания и традиционный образ жизни.

Декларативность в Российском законодательстве важнейших прав коренных народов: с одной стороны, признаются этнологическая экспертиза, компенсации, договорные отношения недропользователей с коренными народами и их объединениями, правомочие органов государственной власти субъектов Федерации участвовать в определении условий пользования природными ресурсами на землях традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, но, с другой стороны, эти нормы имеют незначительный регулирующий потенциал, так как не получили законодательного развития.

Пренебрежение российскими законодателями и коммерческими предприятиями международно-правовых норм, определяющих стандарты отношений между коренными народами и бизнесом: например, принципа достижения свободного, предварительного, осознанного согласия коренных народов на использования мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, выработки механизмов согласования интересов коренных народов и промышленников, установления санкций за вторжение на исконные земли данных народов.

С 2001 г., в соответствии с Федеральным законом «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» (далее – ФЗ о ТТП) постановлениями глав администраций субъектов РФ и муниципальных образований было создано более 500 территорий традиционного природопользования (далее – ТТП), но ни одна из них не является полностью легитимной, т.к., в соответствии с Земельным кодексом РФ, границы всех ТТП «определяются Правительством Российской Федерации» (п.5, ст. 97). Это полномочие Правительством не выполняется. Само Правительство с 2001 г. не создало ни одной ТТП, хотя по плану мероприятий по реализации Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока планировало создать модельную ТТП в 2009 г.

После исключения из ФЗ о ТТП в 2007 г. нормы о предоставлении земельных участков в пределах территорий традиционного природопользования коренным народам в безвозмездное пользование, вопрос о форме пользования землями ТТП (безвозмездное пользование? собственность? аренда?) остается нерешенным.

Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. №406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ст.5, 6) ТТП исключены из перечня особо охраняемых природных территорий и в настоящий момент именуются «особо охраняемые территории». Теперь на территории традиционного природопользования не распространяются ограничения в обороте земельных участков, а проекты хозяйственной деятельности на них перестали быть объектами государственной экологической экспертизы; снижается и степень судебной защиты таких территорий.

В 2014 г. в законе о ТТП был изменен порядок изъятия из земель ТТП земельных участков и обособленных природных ресурсов для государственных и муниципальных нужд: из статьи 12 закона была исключена норма о том, что в случае такого изъятия, коренным народам государство предоставляет равноценные земельных участки и природные объекты.

Изменение порядка предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, введенные с 1 марта 2015 года Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ, фактически исключили органы местного самоуправления из субъектов, обладающих правом согласования по предоставлению земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, под промышленное освоение. Ранее, для учета мнения малочисленных народов в отношении предоставления земельных участков в местах традиционного проживания этих народов под строительство, Земельный кодекс РФ предоставлял право органам местного самоуправления проводить сходы и референдумы для выявления этого мнения, тем самым, обеспечивая возможность коренному населению вместе с органами местного самоуправления являться субъектами согласования земельных отводов (ч. 3 ст. 31. ЗК РФ). Эта норма вместе со статьей 31 была исключена из Земельного кодекса РФ.

О том, что эти изменения, внесенные Правительством РФ и утвержденные всеми ветвями законодательной власти, были подготовлены с учетом интересов недропользователей без учета интересов местного населения, свидетельствует то, как быстро недропользователи и заинтересованные органы государственной власти этим воспользовались.

Примеры:

1. Апелляционный суд 15 января 2015 г. отказал администрации Оленекского района Республики Саха (Якутия), оспаривавшей законность выдачи «Якутнедрами» лицензии на разведку и добычу недр на землях территории традиционного природопользования, образованной в Оленекском эвенкийском районе органами местного самоуправления. Основания отказа: суду не были предъявлены доказательства того, что границы указанной ТТП были определены Правительством РФ . Кроме того, суд использовал новые изменения, внесенные в Земельный кодекс РФ с 2015 г., и пришел к выводу о том, что «действующее законодательство не предусматривает обязательность согласования с органами местного самоуправления перечня участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование, решений о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, решения об утверждении результата конкурса или аукциона на право пользования участком недр» (Оленекский район проиграл в суде против “Якутнедр» http://news.ykt.ru/article/38946) ; Арбитраж отказал Оленьку http://news.ykt.ru/article/38946

2. Установленные ранее постановлениями органов власти субъектов РФ границы и площади ТТП изменяются постановлениями следующих губернатора. Так, ныне действующий губернатор Хабаровского края без предварительного уведомления уполномоченных представителей и организаций коренных народов 30.09.16 г. издал постановление об изменении границ ранее образованных 13 ТТП. В результате этого изменения границ, площади ТТП уменьшились почти вдвое. Правительство Хабаровского края мотивировало решение уменьшить площади ТТП необходимостью предоставления земель Хабаровского края под нужды для раздачи, так называемого «дальневосточного гектара» (Федеральный закон “Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации” от 01.05.2016 N 119-ФЗ. ). (О реакции коренных народов в статье Аборигены Хабаровского края готовы объявить массовую голодовку http://www.vostokmedia.com/r3/14-10-2016/n301596.html). Ассоциация коренных малочисленных народов Хабаровского края, объединяющая проживающих в крае ульчей, нанайцев, удэгейцев, орочей, нивхов, негидальцев и других коренных народов, подала жалобу в суд на действия Правительства Хабаровского края, но затем, под давлением на её лидеров, отозвала свой иск. Как выяснилось позже, в отношении одной из 13 ТТП, администрация воспользовалась кампанией по дальневосточному гектару для передачи в аренду части земель этой ТТП компании лесозаготовителей http://www.csipn.ru/…/2949-v-khabarovskom-krae-territorii-t… . После переговоров Правительства Хабаровского края с коренными народами в марте 2017 появился новый проект Постановления, по которому площади ТТП края предполагается уменьшить «всего» на одну шестую часть (https://ogs.khabkrai.ru/…/Proekty-postanovlenij-Pravite…/518) .

3. Постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа-Югры (далее ХМАО) от 28 октября 2016 года № 415-п «О Положении о природном парке «Нумто» были изменены границы природного парка «Нумто», образованного в 2001 г. и включавшего ранее образованные ТТП коренных народов ханты и ненцев. В интересах компании «Сургутнефтегаз», расширяющей нефтедобычу, были изъяты территории заповедной части парка Нумто, где одновременно сосредоточены наиболее ценные в отношении сохранения биоразнообразия, традиционного природопользования и историко-культурного наследия коренных народов. Окрестности озера Нумто – священное место для хантов, ненцев и манси, является древним центром поклонения, как место земного воплощения главного бога Нума, сотворившего землю и людей, и остановившегося здесь на озере Нумто. «Ничто не сможет компенсировать природную заповедность и священную атмосферу всего ландшафта вокруг озера Нумто», писали в обращении к губернатору округа участники «Абориген форума», неформального объединения коренных народов, поддерживая борьбу коренных жителей парка, которые единогласно выступили против изменения границ в феврале 2016 г. ( http://www.csipn.ru/…/sto…/publications/Mir_k_n/MKN-2016.pdf стр. 115-120). Но требования коренных народов были проигнорированы.

В Российской Федерации систематически нарушаются права коренных народов на использование традиционных методов добычи объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности, а также приоритетное пользование животным миром, которое, согласно Федеральному закону «О животном мире», принятому в 1995 г., включает право на первоочередной выбор промысловых участков представителями данных народов, установление для них льгот относительно сроков и районов добычи объектов животного мира, исключительного права на добычу определенных объектов животного мира (ст. 48, 49). В соответствии с этими нормами в законе «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 г. для «рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренными народами и их общинами» определялись рыбопромысловые участки в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности (ст. 18), договоры пользования на такие участки заключались без проведения конкурсов (ст.39) определялись специальные квоты добычи, которые распределялись исполнительными органами власти субъектов (ст.31). Но с. 2007 г. ст. 39 была отменена, рыбопромысловые участки коренные народы могли получить только на конкурсной основе, а правила и условия доступа к квотам добычи постоянно изменяются постановлениями Правительства, приказов и решений федерального органа исполнительной власти в области рыболовства и его территориальных управлений, обычно, не в пользу коренных народов.

Федеральный закон «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов», принятый в 2009 г., полностью проигнорировал норму ст. 49 закона «О животном мире» о приоритетном доступе коренных народов к охотничьим ресурсам и выбору промысловых угодий. В соответствии со ст. 19 этого закона «охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности осуществляется свободно (без каких-либо разрешений) в объеме добычи охотничьих ресурсов, необходимом для удовлетворения личного потребления», без предоставления охотничьих участков коренным народам и их объединениям. То есть, в области охоты законодателем были созданы все те же проблемы, что и с рыболовством. Рыбачьте, охотьтесь без разрешений, где сможете, но только для «личного потребления», критерии которого законом не разъяснены. В результате этой странной политики коренные народы стали на своей земле браконьерами, легкой добычей правоохранительных органов.

Перечисленные изменения в законодательстве о правовом статусе коренных малочисленных народов привели к умалению прав указанных народов на безвозмездное пользование землями традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, участие в контроле за использованием этих земель, на приоритетное использование объектов животного мира, ослабили ответственность государства и бизнеса при использовании этих земель.

В результате промышленного освоения традиционных земель коренные народы за прошедшие годы потеряли огромные площади своих традиционных угодий (более 40% земель к 2007 г. вследствие накопленного экологического ущерба http://www.protown.ru/information/hide/7928.html), и продолжают их терять всё более ускоряющимися темпами вследствие передачи Правительством их земель коммерческим структурам в виде лицензионных участков для разработки минеральных ресурсов, рубок леса, ведения коммерческой охоты и рыболовства. В настоящий момент коренные народы, органы государственной власти субъектов и местного самоуправления лишены возможности защищать традиционные земли от вторжения коммерческих компаний.

На общественные организации коренных народов усилилось давление в результате принятия Федерального закона от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента”. Вопреки нормам Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», предоставляющего право коренным малочисленным народам получать финансовые средства, необходимые им для социально-экономического и культурного развития, защиты их исконной среды обитания и традиционного образа жизни, в том числе, от международных организаций (ст. 8), некоммерческие организации коренных народов (далее НКО), получающие такие средства, Минюст вносит в «Реестр НКО иностранных агентов», признавая их деятельность политической.

Министерством юстиции РФ были включены в реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента, следующие организации коренных народов : 23. сентября 2015 Автономная некоммерческая организация “Информационно-исследовательский центр “Ясавэй Манзара”, 27 ноября 2015 г. Центр содействия коренным малочисленным народам Севера 11 марта 2016 г. Международный фонд развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока “Батани”.

В Реестре иностранных агентов (далее – ИА) есть графа «источники», где перечислены иностранные инвесторы НКО, и графа «Цели деятельности», где указаны «Виды политической деятельности». У организаций коренных народов в этой графе указано «Проведение публичных мероприятий», «Формирование общественного мнения» http://unro.minjust.ru/NKOForeignAgent.aspx.

Действительно, все три, включенные в Реестр ИА, организации проводили для представителей общин коренных народов образовательные семинары на различные темы: обучение членов общин коренных народов составлению проектов по развитию традиционных видов деятельности, изучение законодательства по правам коренных народов, обсуждали актуальные для коренных народов, экологические проблемы. Но можно ли назвать это политической деятельностью?

Давление на общественные организации коренных народов не ограничивается включением в Реестр ИА. Далее, в местных СМИ начинаются компании очернения лидеров этих организаций, http://primpress.ru/?cont=article&id=6102, http://www.sakhalin.info/news/111163, заводятся уголовные дела по подозрению в нецелевом использовании полученных иностранных средств http://astv.ru/…/2016-08-17-protiv-odnogo-iz-liderov-kmns-s….

Трудно понять логику этих действий. Общественные организации, получавшие гранты, предоставили инвесторам и в российскую налоговую службу отчеты о своей деятельности, провели аудит расходования средств, и поэтому получали новые гранты. Ни один инвестор не предъявил претензий этим организациям по расходованию средств. Возникает вопрос, чьи интересы представляют и защищают авторы подобных статей и суды, возбудившие по материалам этих публикаций уголовные дела? Неужели, интересы зарубежных инвесторов, которые их об этом не просили?

Возможно, объяснение этих действий кроется в некоем стремлении устрашения коренных малочисленных народов, которые остро чувствуют умаление своих конституционные прав на защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни.

Search words: Мурашко-О.А., Мурашко О.А., Алроса, Алмазы Анабара, Нумто / Якутнедра, Якутия, Анабарский улус, алмазы, ТТП, территория традиционного природопользования, Райпон, Raipon, иностранный агент, реестр, охота, рыболовство, личное потребление, рыбалка, Оленекский, традиционный образ жизни, традиционное природопользование, промышленное освоение, накопленный экологический ущерб

Categories: Russian