Кряжков Владимир Алексеевич – профессор кафедры конституционного и административного права Национального исследовательского университета “Высшая школа экономики”, бывший советник Конституционного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ.

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДАХ СЕВЕРА: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

1. Можно констатировать: в Российской Федерации уже в течение более 20 лет формируется законодательство о коренных малочисленных народах Севера как специфический многоотраслевой сегмент российского законодательства. В силу федеративного устройства России и соответствующих положений ее Конституции (статьи 71, 72, 76) данное законодательство является двухуровневым, то есть состоит из двух блоков законов и нормативных правовых актов — федеральных и региональных. При этом в рассматриваемой сфере федеральное правовое регулирование первично и приоритетно (ввиду того, что предмет данного регулирования прежде всего составляют права и свободы человека и гражданина, установление которых отнесено к ведению Российской Федерации), а региональное — дополняющее, конкретизирующее, правозащитное (его необходимость и направленность предопределяются отнесением вопросов защиты прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов).

Наличие законодательства о коренных малочисленных народах Севера представляет собой официальное признание государством особого правового статуса данных народов, что не только обеспечивает сохранение их самобытной культуры, но и способствует лучшей адаптации этих этносов к современным социальным условиям.[1]

2. Действующее законодательство о северных народах сформировалось в период с 1993 по 2001 год на основе новой Конституции Российской Федерации, в которой Российское государство с полной определенностью взяло на себя обязательства гарантировать права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, и международными договорами Российской Федерации (статья 69). Это создавало предпосылки для правового регулирования, обеспечивающего решение названной задачи. Соответствующие положения, касающиеся различных сторон жизнедеятельности малочисленных народов (землепользования, традиционного природопользования, участия в публичных делах, языка, культуры, образования и других), получили закрепление в ряде отраслевых федеральных и региональных законов.[2] В эти годы были также приняты специализированные (“этнические”) законы, нормы которых определяли малочисленные народы и лиц, относящихся к ним, уже не как вспомогательные, а как профильные субъекты отношений. К числу данных законов в первую очередь надо отнести Федеральный закон от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации”[3]. Являясь базовым в системе “аборигенного” законодательства, он закрепил правовые основы статуса малочисленных народов, стимулировал появление иных специализированных федеральных законов — о территориях традиционного природопользования[4] и общинах малочисленных народов[5].

К достижениям рассматриваемого периода необходимо отнести ратификацию Российской Федерацией Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств[6]. Указанная Конвенция, став согласно Конституции России (часть 4 статьи 15) частью российской правовой системы, несомненно усилила гарантии правового статуса коренных малочисленных народов Севера.

Можно утверждать, что на данном этапе в соответствии с Конституцией страны и международно-правовыми нормами с нарастающей динамикой формировалась федеральная система прав коренных малочисленных народов, которая с разной степенью интенсивности дополнялась правозащитными гарантиями на региональном уровне. В частности, в субъектах Российской Федерации были приняты законы: о статусе (основных гарантиях прав) коренных малочисленных народов (Республика Саха (Якутия), Красноярский край, Кемеровская и Амурская области); об оленеводстве и других видах традиционной хозяйственной деятельности (Республика Саха (Якутия), Магаданская и Мурманская области, Ямало-Ненецкий, Ненецкий, Ханты-Мансийский — Югра и Чукотский автономные округи); о языках, фольклоре и некоторых других элементах традиционной культуры (республики Карелия и Саха (Якутия), Магаданская область, Ханты-Мансийский — Югра и Ямало-Ненецкий автономные округа)[7].

3. Современное состояние законодательства о северных народах, если говорить обобщенно, характеризуется правовой стагнацией и откатом от прежних позиций. Об этом свидетельствует:

• отсутствие в данной сфере каких-либо заметных новых правовых актов. За последние 10 лет основными положительными достижениями можно считать лишь законодательное урегулирование вопроса регистрации лиц из числа коренных малочисленных народов, ведущих кочевой и (или) полукочевой образ жизни[8], а также определение:
  • а) Перечня коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации[9];
  • б) Перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов[10];
  • в) Методики исчисления размера убытков, причиненных объединениям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в результате хозяйственной и иной деятельности организаций всех форм собственности и физических лиц[11];
  • г) Правил распределения и предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока[12], а также на поддержку северного оленеводства[13];

• отмена в 2004 году Федерального закона от 19 июня 1996 года “Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации” (данный закон утратил силу с 1 января 2005 года в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ);
• изъятие из федерального законодательства ряда положений, касающихся коренных малочисленных народов. В частности, в настоящий момент не предусмотрены:
  • возможность лицам, относящимся к данным народам, получать земельные участки в пожизненное наследуемое владение и пользоваться ими бесплатно;
  • предоставление на бесконкурсной основе участков для осуществления традиционного рыболовства и охоты;
  • обязанность оценивать возможное негативное воздействие проектов на традиционный образ жизни и природопользование коренных народов;
  • использование субъектами Российской Федерации части платежей за пользование недрами для социально-экономического развития малочисленных народов;
  • организация местного самоуправления, обусловленная компактным проживанием на территории муниципального образования коренных малочисленных народов, и возможность передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления общинам данных народов;
  • правомочие субъектов Российской Федерации устанавливать квоты представительства в своих законодательных органах и представительных органах местного самоуправления.

Умаление прав отдельных групп коренных малочисленных народов Севера произошло при объединении автономных округов (Долгано-Ненецкого, Эвенкийского и Корякского) с субъектами Российской Федерации, в состав которых они входили[14]. Вместо прежних полноценных национально-территориальных образований были созданы административно-территориальные единицы с особым статусом в границах субъекта Федерации. При этом соответствующие народы лишились собственных законодательных и иных органов государственной власти, самостоятельного бюджета, непосредственного представительства в парламенте Российской Федерации, прямых финансовых и иных отношений с федеральными органами государственной власти. В результате наблюдается заметное снижение гарантий социальных и иных прав коренных народов[15].

Без надлежащего регулирования остаются ключевые отношения, связанные, например, с правом коренных малочисленных народов и лиц, относящихся к ним:

• на пользование землей (оно признается, но не наполняется юридическим содержанием, более того, изменяется объем правомочий, в число которых уже не входят такие, как право безвозмездно владеть землей, получать земельные участки на условиях пожизненного наследуемого владения, а для ведения северного оленеводства — во временное пользование на срок до 25 лет[16]); на приоритетное природопользование (наблюдается тенденция сужения данного права[17]);
• на разного рода компенсации (возможность их получения не подкрепляется наличием соответствующих правовых механизмов, во многом находится на усмотрении тех, кто осуществляет компенсацию);
• на участие в принятии решений по вопросам, затрагивающим права и интересы коренных малочисленных народов (нормативно-правовые гарантии в данной сфере понижаются, неурегулированным остается вопрос о статусе уполномоченного представителя коренных малочисленных народов и механизмах его взаимодействия с органами публичной власти и промышленниками, о соглашениях, заключаемых коренными народами с органами власти и компаниями);
• на культурное наследие северных народов, в том числе археологические и культурные памятники, произведения изобразительного и исполнительского искусства, традиционные знания и технологии (законодательство в данной сфере находится в зачаточном состоянии, заметно отстает от международно-правовых стандартов и зарубежной практики).

Отдельные нормы — лишь “украшение” законодательства (в том смысле, что они не действуют, на их основе не возникают реальные правоотношения). Это касается, например, положений об уполномоченных представителях коренных малочисленных народов, этнологической экспертизе, участии представителей данных народов в экологической и этнологической экспертизах, необходимости учета обычаев и традиций при принятии судебных и иных решений.

Заблокировано применение Федерального закона от 7 мая 2001 года № 49-ФЗ “О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации”. За 10 лет его действия все обращения об образовании территорий традиционного природопользования федерального значения не имели успеха, а судебные споры по этому поводу заканчивались в пользу федеральных органов исполнительной власти, отказывавших в принятии положительных решений по разным основаниям, в том числе ввиду отсутствия необходимых подзаконных нормативных правовых актов, издание которых возложено на указанные же органы.

Законодательный процесс и правоприменительная практика отягощаются некоторыми сопутствующими факторами, к которым можно отнести:

• кризис идей в правовом регулировании отношений с участием коренных малочисленных народов Севера. Это, на мой взгляд, отразили Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации[18] и Комплекс мер по проведению в Российской Федерации Второго международного десятилетия коренных народов мира в 2011—2014 годах[19], в которых отсутствуют новые подходы и направления развития законодательства о данных народах;
• замалчивание в государственно-правовых отношениях положений Декларации ООН 2007 года о правах коренных народов — документа, отражающего ожидания этих народов и дающего ориентиры для юридического наполнения их статуса;
• неясность перспектив с ратификацией Европейской хартии о региональных языках и языках меньшинств (распоряжение Президента России о ее подписании было принято еще 22 февраля 2001 года) и Конвенции МОТ № 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах (на официальном уровне вопрос о ее ратификации не обсуждается);
• имитацию правовых намерений, связанных с регулированием “аборигенных” отношений. О том, что это, к сожалению, становится правилом, свидетельствует, например, неисполнение конкретными федеральными министерствами ряда пунктов Плана мероприятий социально-экономического развития районов Севера[20], (о разработке механизма согласования и принятия решений по вопросам взаимоотношений коренных малочисленных народов Севера с хозяйствующими субъектами (ноябрь 2005 года), о разработке опытного проекта создания территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов (2006—2008 годы), о подготовке предложений о введении должности уполномоченного представителя коренных малочисленных народов Севера (декабрь 2005 года) и Плана мероприятий по реализации в 2009—2011 годах Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации[21], (о подготовке правовых актов, обеспечивающих приоритетный доступ коренных малочисленных народов Севера к охотничьим угодьям и охотничьим животным и в целом к возобновляемым природным ресурсам, регулирующих организацию землеустройства в местах проживания и хозяйственной деятельности этих народов, создание модельных территорий традиционного природопользования федерального значения);
• стремление в некоторых плановых документах вообще никак не обозначать позиции по разработке и принятию соответствующих законодательных актов. В этом смысле “образцом” можно считать План мероприятий по реализации в 2012—2015 годах Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока[22], где конкретная нормативно-правовая деятельность исключена, а намечаемые действия ответственных исполнителей формулируются в терминах “укрепить”, “развить”, “привлечь”, “содействовать”, “создать условия”;
• ликвидацию на федеральном уровне государственных органов, деятельность которых была непосредственно нацелена на решение проблем северных народов. Госкомсевер России прекратил свое существование в 2000 году, последним в этом ряду стал Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов, упраздненный постановлением палаты от 9 ноября 2011 года № 439-СФ[23]. Проблематика коренных малочисленных народов в настоящий момент составляет лишь один из предметов ведения департамента межнациональных отношений Минрегионразвития России; в Государственной Думе она входит в круг вопросов Комитета по делам национальностей, а в Совете Федерации — Комитета по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера[24];
• попытки вопреки требованиям Конституции России и международным нормам теоретически обосновать ущербность внутригосударственной политики предоставления специальных прав национальным меньшинствам, хотя на международном уровне Россия последовательно осуждает любые проявления дискриминации этнических меньшинств[25];
• незнание судьями и другими юристами (отчасти ввиду отсутствия в юридических вузах и в системе повышения профессиональной подготовки соответствующих спецкурсов) основ аборигенного законодательства, что обуславливает его толкование и применение без учета особенностей положения коренных малочисленных народов Севера, их культуры, обычаев и традиций.

4. Каковы перспективы развития законодательства о коренных малочисленных народах Севера и соответствующей правоприменительной практики? Полагаю, есть ряд моментов, позволяющих надеяться, что Российская Федерация будет более последовательна в эффективном решении вопросов этих народов. Это обусловлено самим фактом существования на протяжении уже нескольких столетий самобытных северных народов в российской действительности; действующей Конституцией России, которая признает указанное обстоятельство и нацеливает на защиту их прав; наличием у мирового сообщества, частью которого считает себя и Россия, понимания, ясно выраженного в международных правовых нормах, необходимости проводить в отношении коренных народов особую правозащитную государственную политику. Фактором, побуждающим к содержательной активности правового регулирования аборигенных отношений, должно стать заявляемое Россией промышленное освоение Арктики[26].

В настоящее время при совершенствовании рассматриваемой сферы законодательства и правоприменительной практики приоритет должен быть отдан решению ключевых вопросов, связанных с правами коренных малочисленных народов Севера на пользование землей и иными природными ресурсами. Обеспечение указанных прав составляет основу сохранения и развития традиционной культуры этих народов.

Конкретизируя установленное законом право коренных малочисленных народов на пользование землей, было бы целесообразно исходить из того, что оно:

• не может трактоваться исключительно с позиций обычных имущественных отношений, а является в большей мере публичным правом, связано с проживанием малочисленных народов на соответствующих землях с незапамятных времен;
• признается как бессрочное право во всех случаях, когда имеет место постоянное присутствие этих народов на исконных землях и использование ими данных земель для охоты, рыболовства и иной традиционной хозяйственной деятельности на протяжении столетий;
• неотчуждаемо и как таковое не подлежит передаче, продаже, отказу в пользу кого-либо, кроме государства;
• осуществляется коллективно;
• позволяет представителям малочисленных народов в первоочередном порядке претендовать на выделение земельных участков (территорий) для ведения традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности, более того — безвозмездно пользоваться исконными землями в указанных целях в ситуации, когда их права на эти земли (территории) не получили надлежащего оформления;
• не исключает ограничения указанного права, но только на законных основаниях и в общественных интересах, при непременном участии малочисленных народов в выработке соответствующих решений и компенсации всех потерь, нанесенных им в результате использования исконных земель (территорий) для нетрадиционной хозяйственной деятельности;
• предполагает резервирование территорий (в форме территорий традиционного природопользования как вида особо охраняемых природных территорий, территорий традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и других) с особым правовым режимом (обеспечивающим целевое использование территорий, защиту прав коренных народов, в том числе во взаимоотношениях с субъектами нетрадиционной хозяйственной деятельности) для занятий оленеводством и ведения других видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера[27].

Следующий блок вопросов — совершенствование аборигенного законодательства в сфере самоуправления (соуправления) коренных малочисленных народов Севера, обеспечивающего включение данных народов и их представителей в процесс принятия решений, затрагивающих их права и интересы. С этой целью необходимо:

• в контексте модернизации избирательного законодательства вернуть субъектам Российской Федерации право устанавливать квоты представительства коренных малочисленных народов в региональных законодательных органах и представительных органах местного самоуправления, восстановить право общественных объединений данных народов выдвигать кандидатов в депутаты;
• признать допустимым организацию местного самоуправления, обусловленную особенностями компактного проживания (образа жизни) коренных малочисленных народов, с включением в эту систему общин данных народов;
• урегулировать отношения, связанные с институтом уполномоченного представительства коренных малочисленных народов, то есть с определением организаций и лиц, имеющих право выступать от имени соответствующих этнических сообществ во взаимодействии их с органами публичной власти и промышленниками;
• наделить общественные объединения коренных малочисленных народов правом законодательной (правотворческой) инициативы[28], а также выработать формы и процедуры их постоянного участия в принятии законодательных и иных решений, затрагивающих права и интересы данных народов;
• определить юридическое значение и процедуры заключения договоров (соглашений) между коренными малочисленными народами и промышленниками, а также с органами публичной власти.

Правового решения ожидают также вопросы, связанные с:

• этнической идентификацией лиц, относящихся к малочисленным народам Севера, а также этнических групп, претендующих на включение в это сообщество[29];
• закреплением условий обретения лицами, относящимися к коренным малочисленным народам, специальных прав, а также с пользованием этими правами лицами, не относящимися к данным народам, но находящимися в родственной связи с представителями коренного народа и ведущими традиционный образ жизни;
• защитой прав коренных малочисленных народов на культурное наследие во всем его многообразии;
• использованием обычаев и традиций в правовой практике.

Рассматриваемое правовое регулирование должно быть не спорадическим, каким оно является в данный момент, а плановым, базироваться на комплексном плане законодательных работ по подготовке и принятию нормативных правовых актов на ближайшую, среднесрочную и долгосрочную перспективу с охватом политических, социально-экономических и духовных основ статуса коренных малочисленных народов. Содержательным ориентиром в данном отношении должны быть положения Конституции России (часть 4 статьи 15, часть 1 статьи 17, часть 1 статьи 55, статья 69, пункт «м» части 1 статьи 72) и Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», а также международных документов – Международного пакта о гражданских и политических правах (статья 27), Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, Декларации о правах коренных народов и других. При этом необходимо через региональное регулирование обеспечить привязку федерального стандарта прав к конкретным правоотношениям с учетом специфики положения соответствующих этнических сообществ.

Правовое регулирование «аборигенных» отношений может осуществляться путем внесения поправок (изменений и дополнений) в действующее профильные и отраслевые законы, а также посредством выработки специальных законодательных актов, посвященных, например, землепользованию, оленеводству, вопросам культурного наследия, административным территориальным единицам с особым статусом, уполномоченным представителям, взаимоотношениям с промышленниками и так далее.

По мере накопления правового материала необходимо осмысливать возможность его систематизации. Это – условие, обеспечивающее обозримость, доступность и правильность применения норм законодательства, позволяющее выявлять и устранять имеющиеся в нем пробелы, несогласования и противоречия. С указанных позиций, например, в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре было бы целесообразно объединить акты о языке, фольклоре, и святилищах коренных малочисленных народов, приняв на их основе консолидированный окружной закон о сохранении и развитии культуры данных народов (определенные предпосылки есть и для принятия подобного федерального закона).

Схожие меры допустимы при регулировании отношений в сфере традиционной хозяйственной деятельности народов Севера, причем не только в названном автономном округе и других субъектах Российской Федерации, но и на федеральном уровне: традиционные охота, рыболовство и иные виды подобной деятельности базируются на общих принципах и должны иметь единую правовую основу.

Возможна ли кодификация «аборигенного» законодательства, то есть такая его систематизация, результатом которой стало бы появление нового правового акта, например, кодекса о коренных малочисленных народов Севера Российской Федерации? Некоторые предпосылки к этому имеются (специфика регулируемых отношений, множественность актов, неполнота, дублирование и коллизионность норм, наличие в российским прошлом подобных кодификационных актов – Устава об управлении инородцев 1822 года и Положения об инородцах 1892 года), и вопрос нуждается в обсуждении. Вместе с тем, Российская Федерация, на мой взгляд, пока не готова к проведению правовой реформы в данной сфере в силу того, что государственно-правовые воззрения здесь еще не обрели ясность, бесспорность и устойчивость; правовое регулирование отдельных отношений лишь намечено, а некоторые из них вообще не затронуты.

Совершенствование законодательства о коренных малочисленных народах должно сопровождаться улучшением правоприменительной и правозащитной практики. С этих позиций представляется важным, чтобы:

• надзор за соблюдением законодательства в этой сфере стал одним из специальных направлений деятельности прокуратуры;
• суды, разрешая дела с участием лиц из числа коренных малочисленных народов, учитывали их статус, обычаи и традиции, при необходимости опирались на мнение экспертов и уполномоченных представителей, обеспечивающих правильную интерпретацию разбирательства, затрагиваемых фактов, отношений и явлений, имеющих культурно-антропологическую специфику;
• граждане из числа коренных малочисленных народов и их объединения получили возможность защищать свои специальные права как производные от основных прав и свобод граждан в Конституционном Суде Российской Федерации, а также в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации (в Республике Саха (Якутия), например, где такой суд функционирует около 20 лет, его роль в защите прав северных народов весьма заметна)[30];
• Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации отслеживал практику соблюдения прав коренных малочисленных народов Севера и отражал ее в своих ежегодных докладах (подобное, к сожалению, случалось лишь трижды – в 2001, 2002 и 2011 годах); возможно, есть необходимость вернуться к вопросу об учреждении института уполномоченного по правам коренных малочисленных народов в России[31];
• субъекты Российской Федерации, в которых проживают коренные малочисленные народы Севера, учреждали должности уполномоченных по правам этих народов с учетом, что такая должность рассматривается как типовая для субъектов Российской Федерации[32] и она достаточно востребована, если судить по опыту работы Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов в Красноярском крае[33];
• представители коренных малочисленных народов и должностные лица имели возможность лучше понимать «аборигенное» законодательство и пользоваться им. Этому могло бы способствовать издание соответствующих сборников правовых актов, судебных решений, комментариев к законам, преподавание спецкурсов («аборигенное право») в юридических вузах, в системе повышения квалификации судебных работников, государственных и муниципальных служащих (во всяком случае, в регионах проживания северных народов), правовое просвещение активистов из числа коренных народов. Для распространения правовой информации в полной мере должны быть использованы возможности Интернета.

Стабильность и развитие российского «аборигенного» законодательства, его надлежащее применение коррелирует с состоянием международно-правового регулирования рассматриваемых отношений и восприятием Российской Федерацией соответствующих международных норм. С этих позиций необходимо:

• пропагандировать и инкорпорировать в текущее законодательство положения Декларации ООН о правах коренных народов и других международных документов, закрепляющих права данных народов;
• поддерживать идеи ратификации Европейской хартии по региональным языкам и языкам меньшинств и Конвенции МОТ №169, а также выработки международно-правового документа о правах коренных народов Арктического региона;
• продвигать вопросы защиты прав коренных народов в европейских структурах.

Таким образом, российское законодательство о коренных малочисленных народах Севера и практика его применения – формирующаяся правовая реальность с уже 20-летним стажем. Она может характеризоваться как пока раздельно неустойчивая, противоречивая, часто имитационная, по многим параметрам находящаяся в начальном состоянии, недостаточно согласованная с международно-правовыми требованиями. Все это отражает общий контекст развития государственности, а также обусловлено, на мой взгляд, тем, что в Российской Федерации до конца еще не определились ценностные представления о статусе данных народов. Вместе с тем необходимость более внимательного отношения к правам коренных малочисленных народов объективно диктуется их положением, а как обязанность государства – соответствующими нормами Конституции России и международного права. Это дает основание полагать, что российская государственно-правовая политика в рассматриваемой сфере будет (должна) корректироваться.

[1] См.: Попков Ю.В. Коренные малочисленные народы Севера в глобальном и региональном контексте // Журнал ЭКО. 2011. № 9. С. 76.

[2] Данные акты достаточно полно приводятся в сборниках, подготовленных автором настоящего материала (см.: Статус малочисленных народов России. Правовые акты. Книга вторая. М.,1999; Статус коренных малочисленных народов России. Правовые акты. Книга третья. М., 2005; Статус коренных малочисленных народов России. Международные правовые акты и российское законодательство. Книга четвертая. М., 2007).

[3] СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.

[4] См.: Федеральный закон от 7 мая 2001 года № 49-ФЗ “О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации” // СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.

[5] См.: Федеральный закон от 20 июля 2000 года № 104-ФЗ “Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации” // СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3122.

[6] СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2833.

[7] См.: Статус коренных малочисленных народов России. Международные правовые акты и российское законодательство. Книга четвертая. С. 244—648.

[8] См.: Федеральный закон от 6 декабря 2011 года № 399-ФЗ// СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7341.

[9] Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2006 года № 536-р // СЗ РФ. 2006. № 17. Ч. II. Ст. 1905.

[10] Утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации 8 мая 2009 года № 631-р // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2493.

[11] Утверждена приказом Минрегионразвития России от 9 декабря 2009 года № 565 // СПС “КонсультантПлюс”. Документ официально не зарегистрирован и не опубликован. Соответственно, если руководствоваться Конституцией Российской Федерации (часть 3 статьи 15), он не может применяться.

[12] Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 217 // СЗ РФ. 2009. № 12. Ст. 1428. Введение данных Правил по сути представляет собой установление новой государственно-правовой формы поддержки социально-экономического развития северных народов вместо ранее используемых для этих целей соответствующих федеральных целевых программ. Какое-либо официальное разъяснение такой замены отсутствует. Эффективность нового подхода пока не очевидна.

[13] Соответствующие правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2010 года № 1069 // СЗ РФ. 2010. № 52. Ч. I. Ст. 7123.

[14] См. соответствующие федеральные конституционные законы: от 14 октября 2005 года № 6-ФКЗ и от 12 июля 2006 года № 2-ФКЗ // СЗ РФ. 2005. № 42. Ст. 4212; 2006. № 29. Ст. 3119.

[15] См.: Антонов С. Непочатый край // Новая газета. 2011. 1 апр.

[16] Динамика указанных изменений прослеживается при сопоставлении положений Земельного кодекса РСФСР 1991 года с меняющимися положениями действующего земельного законодательства, федерального закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов (подпункты 1 частей 1, 2 статьи 8) и федерального закона о территориях традиционного природопользования (часть вторая статьи 11).

[17] См., напр., поправки в статью 48 Федерального закона от 24 апреля 1995 ода № 52-ФЗ, внесенные Федеральным законом от 28 декабря 2010 года № 420-ФЗ (СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 32), а также федеральные законы от 20 декабря 2004 года “О рыболовстве и сохранении водных биологически ресурсов” (СЗ РФ. 2004. № 52. Ст. 5270) и от 24 июля 2009 года № 209-ФЗ “Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации” (СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3735).

[18] Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009 года № 132-р // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 876.

[19] Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2010 года № 2455-р // СПС “КонсультантПлюс”.

[20] Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 февраля 2005 года №185-р // СЗ РФ. 2005. № 9. Ст. 736.

[21] Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2009 года № 1245-р // СЗ РФ. 2009. № 36. Ст. 4364.

[22] Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 октября2012 года № 1906-р // СЗ РФ. 2012. № 42. Ст. 5773.

[23] См.: СЗ РФ. 2011. № 46. Ст. 6434.

[24] См.: Пункт 4 статьи 30 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635.

[25] См.: Минеев А. Разговор ни о чем // Новая газета. 2011. 5 дек.

[26] Во всяком случае, Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу (утв. Президентом Российской Федерации 18 сентября 2008 года № Пр-1969) увязывают решение арктических проблем, включая проблемы коренного населения, с совершенствованием действующего российского законодательства (пункты 7, 8, 10 документа).

[27] Приведенные положения согласуются с ожиданиями коренных народов и получают поддержку на международном уровне. Например в Рекомендациях, принятых Постоянным Форумом ООН по вопросам коренных народов на его одиннадцатой сессии 7-18 мая 2012 года (Экономический и Социальный Совет ООН. Distr.: General 23 February 2012 Russian), арктическим государствам и промышленникам настоятельно предлагалось признать цельный характер пользования оленьими пастбищами и целостное его восприятие, основанные на традиционных знаниях оленеводов (п. 45), совершенствовать стандарты оценок промышленного воздействия на пастбища с вовлечением в этот процесс оленеводов (п. 52), изучать, как утрата пастбищ сказывается на традиционной культуре оленеводческих народов (п. 54), выявлять их исконные земли и гарантировать данным народам их права собственности и владения этими землями (п. 55). Применительно к Российской Федерации особое внимание обращается на необходимость законодательно обеспечить выделение земель под традиционные виды хозяйствования, облегчить и сделать практически возможной регистрацию традиционных пастбищных земель, опираясь на принцип бесплатности пользования ими для оленеводов (п. 47, 48).

[28] Такая возможность гарантируется статьей 6 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” (СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005). Однако нормы, наделяющие правом законодательной инициативы общественные объединения коренных малочисленных народов, в настоящий момент содержатся только в уставах Камчатского края (статья 16) и Ненецкого автономного округа (статья 29).

[29] Отметим, что стремление к самоидентификации на коллективном уровне согласуется с правом народов на самоопределение, с правом каждого на национальную принадлежность (часть 3 статьи 5, часть 1 статьи 26 Конституции Российской Федерации). Поэтому вызывает удивление, когда действия представителей отдельных сообществ, нацеленные на их признание в качестве коренных малочисленных народов Севера, определяются как антигосударственные. См.: Тарасов А. Народ только мешает: впервые об этом заявлено открыто // Новая газета. 2012. 16 нояб.

[30] О правозащитных возможностях конституционного правосудия в данном отношении см.: Кряжков В.А. Защита прав коренных малочисленных народов Севера в конституционных судах Российской Федерации: практика и перспективы // Журнал конституционного правосудия. 2009. №3 (9). С. 3-8.

[31] Такое предложение формулировалось в постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 26 мая 1995 года №816-1 ГД «О кризисном положении экономики и культуры малочисленных коренных (аборигенных) народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. №24. Ст. 2260.

[32] См.: Указ Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 года №1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. №49. Ст. 5921.

[33] См.: Доклад Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов в Красноярском крае о соблюдении конституционных прав и свобод коренных малочисленных народов на территории Красноярского края в 2010 году. Красноярск, 2010.

2013.03 Кряжков В.А. Законодательство о коренных малочисленных народах Севера: современное состояние и пути совершенствования.pdf

2013.03 Сборник Совета Федерации “Современное состояние и пути развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации”:

Кряжков-В.А., Кряжков В.А., правовое регулирование, двухуровневая система права, правовой статус, действующее законодательство, базовый закон, специфический многоотраслевой сегмент российского права, отнесено к ведению, федеральное, региональное, Конституция РФ, гарантировать права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами, федеральная система прав, о статусе, правовая стагнация и откат, тенденция, кризис идей, имитация правовых намерений

Categories: Russian