2020.03 Дмитрий Бережков, Павел Суляндзига. 69 статья Конституции — новая реальность для коренных народов России

Параллельно коронавирусу в обществе продолжается обсуждение новой — Путинской Конституции. Процесс осуществляется в нескольких параллельных измерениях. «Отчизнолюбцы» соревнуются в патриотическом славословии, в наиболее возвышенных тонах обсуждая прозорливость Владимира Путина, денно и нощно трудящегося над укреплением российского суверенитета. Оппозиционные журналисты и политологи обсуждают уничтожение принципа разделения ветвей власти и закрепление в новой Конституции диктаторских полномочий российского президента.

Параллельно общенациональным дебатам, у коренных малочисленных народов Севера идет свой, «малый», процесс обсуждения новой конституционной реальности и, прежде всего, обсуждается содержание 69й статьи Конституции РФ, которая в течение почти трех десятилетий являлась фундаментом правого статуса коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Все эти годы важнейшей, стратегической для коренных малочисленных народов, правовой функцией этой статьи, являлось последовательное развитие некоторых положений основного закона страны, в том числе:

  • человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2);
  • земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующих территориях (ч. 1 ст. 9);
  • в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией (ч. 1 ст. 17);
  • владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36);
  • каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42);
  • каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58);

Если говорить о правах коренных народов России на традиционное природопользование и доступ к природным ресурсам, необходимым для его осуществления, то приведенные выше положения, вместе со статьей 69, в своей совокупности, составляли «ядро конституционно-правового режима использования и охраны природных ресурсов коренными малочисленными народами» — 2014 Кряжков В.А. Правовое регулирование отношений между коренными малочисленными народами Севера и недропользователями в Российской Федерации.

Далее 69 статья в мягкой, комфортной, для большинства заинтересованных сторон, форме связывала эти положения Конституции с международным правом. В том числе с нормами таких международных документов как Конвенция Международной Организации Труда №169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», Конвенция ООН о биологическом разнообразии, Декларация ООН о правах коренных народов и других.

«Конституция РФ гарантирует коренным малочисленным народам права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69). При этом необходимо иметь в виду, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15), а также то, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией (ч. 1 ст. 17). Подобные установления предполагают, что Российское государство в своей политике по отношению к коренным народам учитывает международно-правовые требования, в том числе в части признания их права на традиционное природопользование.» — 2016 Кряжков В.А. Право коренных малочисленных народов на традиционное природопользование (на примере охоты).

Формулировка статьи действительна была компромиссной. С одной стороны, она позволяла государству говорить о том, что Россия соблюдает международные стандарты прав коренных малочисленных народов, что и фиксировала Конституция. С другой стороны, статья давала коренным народам возможность требовать соблюдения своих прав на традиционный образ жизни, традиционное природопользование, культуру, земли, ресурсы и самоопределение, взывая к непрерывно совершенствующемуся международному праву.

Психологический оттенок значимости придавал отдельный характер этой статьи, которая стояла особняком в Конституции и выделяла таким образом права коренных малочисленных народов в особую категорию.

Как мы все знаем, на практике реализация этих прав, к сожалению, превращалась в «тяни-толкай». Каких-либо строгих правовых стандартов в этой области не существовало ни на федеральном, ни на региональном уровне. Там, где были деньги от добычи природных ресурсов и где число коренных малочисленных народов Севера позволяло им представлять заметную составляющую в региональной политике – например на Ямале, в Ханты-Мансийском округе, в Якутии, международные стандарты (и 69я статья Конституции РФ, как их ретранслятор) до последнего времени успешно использовались местными политиками из числа коренных народов в их работе по продвижению интересов коренных народов и совершенствованию регионального законодательства.  

Там, где численность коренных народов была невелика, международное право чаще всего игнорировалось властями и бизнесом, за исключением отдельных инвестиционных проектов крупных международных компаний, таких как, например, Сахалин-2. Многое зависело от личности местного начальника – приходил «добрый» губернатор – коренные народы двигали свою повестку успешнее. Приходил губернатор, который не воспринимал проблематику коренных народов серьезно – дела у них приходили в упадок.

Стоит заметить, что в первые годы становления движения коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в постсоветской России важную роль для защиты их прав играли сплоченность и солидарность общественных организаций коренных народов, которые в дальнейшем подверглись серьезным испытаниям со стороны путинского режима в виде преследований, шантажа и подкупа отдельных лидеров и активистов. Однако подобная проблематика является темой отдельного исследования, и в нашей нынешней статье мы ее касаться не будем. 

Однако все эти годы статья 69 Конституции была своеобразной правовой планкой, на которую коренные народы пытались опираться в вопросах защиты своих прав и на которую, в свою очередь, вынуждены были озираться представители государства и бизнеса. Своими поправками в Конституцию Российской Федерации Владимир Путин существенно изменил данный статус-кво (лат. status quo ante bellum — «положение, бывшее до войны»).

В своей короткой январской статье «Чем предложения Путина угрожают коренным народам России», когда президент только познакомил общественность с первым пакетом своих поправок, среди которых появилась идея о закреплении в новой Конституции верховенства национального права над международным, мы предположили, что не ухудшая положения коренных малочисленных народов формально, предложения Владимира Путина, тем не менее, негативно отразятся на их правовом статусе. В первую очередь, вследствие увеличения возможностей манипуляции решениями международных органов, а также вследствие того, что своими поправками президент давал внезаконный (подтекстный) сигнал представителям бюрократического аппарата об отсутствии более необходимости озираться в своих решениях на международное право, в том числе на международное право о коренных народах.

Однако реальность, как это часто бывает в России, оказалась хуже ожиданий. 2 марта Владимир Путин внезапно предложил изменить данную статью, внеся в нее два дополнительных пункта:

  • 2. Государство защищает культурную самобытность всех народов и этнических общностей Российской Федерации, гарантирует сохранение этнокультурного и языкового многообразия.
  • 3. Российская Федерация оказывает поддержку соотечественникам, проживающим за рубежом, в осуществлении их прав, обеспечении защиты их интересов и сохранении общероссийской культурной идентичности.

К сожалению, найти сколько-нибудь внятных объяснений из официальных/официально зарегистрированных документов зачем было необходимо вносить данные изменения в статью 69 Конституции нам не удалось, несмотря на то, что мы внимательно проследили весь путь законопроекта в Государственной Думе и в Совете Федерации.

Мы изложили логику изменений в Конституцию Российской Федерации в отдельном перечне, включив в него только те документы и публикации, которые имеют, по нашему мнению, хотя бы отдаленное отношение к тематике нашего короткого исследования – то есть к проблеме изменения статьи №69 Конституции РФ.

К сожалению, практически никаких упоминаний и, тем более, пояснений о необходимости изменения 69й статьи Конституции, в этих документах мы не нашли. Единственные упоминания, более чем краткие, по этой статье содержались в резолюции Общественной Палаты Российской Федерации «по результатам рассмотрения вопросов повестки дня внеочередного пленарного заседания Общественной палаты Российской Федерации с участием членов Рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации, представителей общественных палат субъектов Российской Федерации, общественных советов при федеральных органах исполнительной власти», от 10 марта 2020 г. и в заключении Комитета Совета Федерации по международным делам «по проекту закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» от 11 марта 2020 г.:

  • «Общественная палата Российской Федерации, отмечая историческую значимость законопроекта, считает, что его положения внесут значительный вклад в совершенствование конституционных механизмов, направленных на:  обеспечение гарантий прав коренных малочисленных народов, защиту культурной самобытности всех народов и этнических общностей Российской Федерации при сохранении этнокультурного и языкового разнообразия; поддержку соотечественников, проживающих за рубежом, в осуществлении их прав, защиту их интересов и обеспечение сохранения общероссийской культурной идентичности.» (резолюция Общественной Палаты Российской Федерации от 10 марта 2020 г.)
  • «Новая редакция статьи 69 устанавливает, что Российская Федерация оказывает поддержку соотечественникам, проживающим за рубежом, в осуществлении их прав, обеспечении защиты их интересов и сохранении общероссийской культурной идентичности.» (заключение Комитета Совета Федерации по международным делам от 11 марта)

Никаких других пояснений, заключений, пояснительных записок, объясняющих необходимость изменения стратегической, для коренных малочисленных народов статьи Конституции, мы на официальных сайтах органов власти найти не смогли.  В первоначальном «пакете поправок», поступившем от президента России 20 января речи об изменении 69й статьи Конституции не шло и соответственно эта проблема не была отражена в пояснительной записке.

Возможно после этого шли какие-то обсуждения в образованной распоряжением президента РФ рабочей группе по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации, где коренные малочисленные народы представлял Григорий Ледков — президент Ассоциации КМНСС и ДВ РФ (RAIPON), депутат Государственной Думы РФ от политической партии «Единая Россия», находящейся под полным контролем президента России. При этом, как мы смогли понять из публикаций в сети, органы власти некоторых субъектов Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы, посылали свои предложения в данную рабочую группу. Насколько нам известно такие предложения послали Ненецкий автономный округ и Республика Саха (Якутия).

Однако как мы уже сказали выше, никаких публичных документов на эту тему мы найти не смогли и, с большой долей вероятности, можем предполагать, что публичных документов, поясняющих смысл изменения статьи 69 вообще не существуют в природе, по крайней мере они никак не отражены в паспорте законопроекта № 885214-7 в Государственной Думе РФ, как официально назывался законопроект о внесении изменений в Конституцию в электронной системе обеспечения законодательной деятельности ГД РФ.

Вероятно какие-то внутренние обсуждения, в том числе по статье 69, активно происходили в недрах Администрации президента РФ, однако официально/публично о намерениях изменить статью 69 никто не знал вплоть до последних часов до окончания срока внесения изменений в законопроект перед вторым (ключевым и, по сути, окончательным) чтением в Государственной Думе – 2 марта 2020 г. Президент Путин внес свой «второй пакет поправок» в последний возможный день и обсудить его, тем более, внести изменения, ни у кого просто не было времени.

Более того следует отметить, что мы не смогли нигде найти этот самый «второй пакет» президента. О нем стало известно из многочисленных публикаций в СМИ, о нем сообщил 2 марта председатель Государственной Думы Вячеслав Володин, однако самого документа и, соответственно, пояснительной записки, объясняющей суть вносимых «вторым президентским пакетом» изменений, официально в паспорте законопроекта № 885214-7 в Государственной Думе мы не нашли.

Сам текст президентских поправок, в том числе внесенных в статью 69ть, можно найти в таблице поправок к законопроекту, подготовленной Комитетом Государственной Думы по государственному строительству и законодательству, однако и в этом документе нет, естественно, никаких пояснений, а лишь голый текст вносимых поправок (не только президентских, но поправок, внесенных депутатами).

Не сумев найти официального объяснения смысла вносимых в 69 статью Конституции поправок, мы постарались собрать высказывания некоторых политиков, экспертов и общественных деятелей по этому вопросу, чтобы попытаться понять, как новые предложения президента отразятся на будущем коренных народов.

Условно подобные мнения можно разделить на три группы.

Первая группа – стандартные пропагандистские: «очень важно, что в новой редакции мы сохранили статус коренных малочисленных народов Севера» — депутат ХМАО, вице-президент Ассоциации КМНС и ДВ РФ Александр Новьюхов; «я считаю поправки, направлены на укрепление условий государственности в Российской Федерации, учитывая сложившуюся ситуацию на международном уровне по отношению к России» — председатель Ассамблеи представителей коренных малочисленных народов Севера Думы ХМАО Еремей Айпин; «здесь, безусловно, видна широкая экономическая перспектива» — экономический консалтер газеты «Комсомольская правда» Светлана Филиппова и т.д. Правда и на этом фоне восторженных славословий в адрес, в основном, Владимира Путина, особым подобострастием выделился президент Ассоциации КНМС – Григорий Ледков, который заявил в одном из своих интервью, что «после внесения этих поправок граждане, через своих представителей, получат возможность утверждать и формировать состав правительства Российской Федерации».

Вторая группа комментариев, которую условно можно отнести к проблематике 69й статьи (уже в новой редакции, где говорится не только о коренных малочисленных народах) – это высказывания представителей национальных общественных движений: «Это все продолжение той целенаправленной политики. Нас лишат права на самоопределение» — глава Кабардино-Балкарского правозащитного центра Валерий Хатажуков; «необходимо честно и без обмана признать, что Россия де-факто уже не является федерацией, а привилегированное положение русской нации закреплено фактически сложившимися отношениями между центром и регионами» — старейшина (Инязор) эрзянского народа Сыресь Боляень; «Внутренняя противоречивость отражена в маркировке русских в качестве «государствообразующего народа», в то время как в том же предложении говорится о Российской Федерации как об объединении народов с равными правами» — экс-член постоянного Форума ООН по вопросам коренных народов (ПФКН) Оливер Лооде.

Самой полезной для темы нашей статьи и самой малочисленной группой комментариев оказались высказывания отдельных экспертов, прогнозирующих дальнейшее развитие событий и изменение национальной политики Российской Федерации, в том числе, в отношении соблюдения прав коренных малочисленных народов: «в повестке федеративного устройства продолжает обсуждаться поэтапное укрупнение субъектов Российской Федерации. Формулировки текста закона о поправке таковы, что федеральным законом могут быть созданы федеральные территории абсолютно на любом участке, вне зависимости от границ субъекта Российской Федерации» — Петр Гоголев; «в целях практической реализации части 1 ст. 69 на всех уровнях законодательства необходимо продолжать нормативно-правовое закрепление положений Декларации ООН о правах коренных народов» — Михаил Тодышев; «смысл статьи 69 Конституции РФ размыт, гарантии прав КМН новым пунктом 2) ограничены “сохранением этнокультурного и языкового многообразия”. Т.е. права на землю и ресурсы, содержащиеся в международных документах, по умолчанию теперь игнорируются» — Ольга Мурашко.

Не имея необходимого багажа юридических знаний, чтобы полноценно дискутировать с уважаемыми экспертами по оценке правовых последствий вносимых в 69 статью Конституции изменений, мы, тем не менее, как практики, многие годы проработавшие в общественном движении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, хотели бы отметить следующее:

  1. Безусловно сам факт внесения дополнительных пунктов в 69 статью Конституции Российской Федерации размывает правовой статус коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Еще точнее можно было бы сказать «размазывает этот статус по большой тарелке» — ведь теперь защита прав коренных малочисленные народов, оказалась для государства на одной доске с защитой прав русскоязычного населения, проживающего за рубежом, среди которого, как мы знаем, попадаются не только любители Пушкина и Достоевского, но и такие неоднозначные персонажи как, например, товарищи Гиркин (Стрелков И.И.) или Моторола (Павлов А.С.), которые известны тем, что занимались массовыми убийствами граждан соседних государств.  
  2. Внесение пункта 2 в статью 69 «Государство защищает культурную самобытность всех народов и этнических общностей Российской Федерации, гарантирует сохранение этнокультур», автоматически ограничивает в глазах чиновников применение международных норм права в отношении коренных народов только вопросами «культурной самобытности» и «сохранения этнокультур». То есть изымает по сути из государственной повестки вопросы прав этих народов на землю, ресурсы, самоопределение и вопросы их экономического развития.
  3. Но самым негативным, на наш взгляд, последствием принятия поправок в 69ю статью Конституции (в том числе формы принятия этого закона) является разрушение самих принципов международного права в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Каким образом государство и коренные народы собираются применять нормы международного права в Российской Федерации и, в первую очередь, ключевой для коренных народов принцип «свободного, предварительного и осознанного согласия», закрепленный в Декларации ООН о правах коренных народов, если при принятии самого важного решения – изменения Конституции страны, по которой и коренным народам и всему населению России жить потом долгие годы, этот принцип не был соблюден в столь демонстративной форме, а само принятие решения было проведено в режиме спецоперации, без какого либо информирования затрагиваемых этим решением граждан.

В этом смысле, нам, без сомнения, ближе мнение Ольги Мурашко, которая считает, что из двух логик во взаимоотношениях с властью есть два пути: стараться оправдать власть имущих или же попытаться оценить реальные последствия для будущего. У нас сложилось впечатление, что последствия изменения Конституции для коренных малочисленных народов России будут печальными. Владимир Путин действительно произвел конституционный переворот и узурпировал власть – это необходимо признать любому здравомыслящему человеку. Однако разрушая таким образом большую, российскую нацию (с отложенным эффектом на будущее), он, попутно, уничтожает и довольно хрупкую балансировку межнациональных отношений, которая выстраивалась Российским государством на Севере, в Сибири, на Дальнем Востоке в течение столетий – сначала во времена Русского царства, потом Российской империи, Советского Союза и постсоветской России, в том числе разрушает саму основу правового статуса коренных малочисленных народов Севера.

Единственным утешением в данном случае является лишь тот факт, что по нашему мнению, как только Владимир Путин закончит свой жизненный путь/будет отстранен от власти, любым последующим лидерам государства, даже если они будут его личными преемниками, придется заново восстанавливать нарушенные балансы управления и данная незаконная (с точки зрения конституционного и международного права) и позорная (с точки зрения обычной человеческой справедливости) корректировка Конституции будет отменена. И к этому процессу коренным малочисленным народам Российского Севера нужно быть готовыми.

Спасет ли подобный реверсивный ход федеративно-национальную модель управления государством в будущем? Ответ на этот вопрос остается неясным.

Дмитрий Бережков, Павел Суляндзига 23 марта 2020 г.

PS. Мы не являемся специалистами в области конституционного права, поэтому не можем претендовать на знание всех тонкостей правовых процедур по изменению таких ключевых законов, как Конституция. Вполне возможно, что изменение основного закона без объяснения причин это рядовая процедура для подобных процессов. Возможно также, что мы плохо искали и на самом деле депутаты Государственной Думы обладали на момент принятия решения всем необходимым пакетом документов, в том числе разъясняющих необходимость изменения 69й статьи Конституции, просто не выложили их в открытый доступ на своем сайте. В таком случае мы просим помощи у депутатов, а также у читателей этой статьи – для того, чтобы найти эти документы и изучить изложенную в них аргументацию.

English version



Categories: Constitution RF, Russian texts

Tags: ,

1 reply

  1. Павел Васильевич и Дима, перевела с компьютерной помощью Вашу статью на немецкий, чтобы держать в курсе мою/нашу организацию. Я благодарна Вам за статью, т.к. Вы знаете, что много тревоги, сомнений… С уважением, Тьян

Добавить комментарий